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我们到底想要一个什么样的住房供应体系?
发表时间:2007-07-20
  

    政策漂移不定导致中国房地产市场乱象丛生

    近年来房地产市场乱象丛生。为了抑制房价暴涨,今天出台一个政策,明天再出一个政策,实在够忙的。

    在1998年“国发23号文件”中规定“建立和完善以经济适用房为主的住房供应体系,其目标群体是中等收入和低收入家庭,大约占全社会家庭总数的70%。”当时很明确地把经济适用房当作住房供应体系的主力。5年之后,“国发[2003]18号”文件对此作了一些修改,措辞为“经济适用房是具有保障性质的政策性商品住房”、“其目标群体是中等偏下收入和低收入家庭,大约占全社会家庭总数的30%”。显然,政策的重点从“以经济适用房为主”变成了“以普通商品房为主”,经济适用房的目标群体由“全社会家庭总数的70%”下降为占30%左右的“中等偏下和低收入家庭”。在后一个文件中,经济适用房拥有政策保障性质的同时又属于商品住房,把市场和计划捏合在一起,逻辑混乱,反映出该政策还带着计划经济的烙印。

    2003年以后实行全面的土地“招拍挂”,价高者先得,从此地价节节上升。开发商取得高价的土地之后几乎全盖成高档住房,结果在一些大城市形成了以高档商品房为主的住房供应体系,房价飞涨,怨声载道。2005年出台了“国八条”,2006年又来了“国六条”。限价房引起的争论尚未平息,又出来一个新的《经济适用住房管理办法》。政策越整越多,越来越复杂,让人眼花缭乱,无所适从。看起来,在出台新政策之前我们是不是先整理一下思路,探讨一下房地产政策的出发点?我们到底想要一个什么样的住房供应体系?

    比如说限价房和经济适用房。据说限价房政策的初衷是改变住房供应结构,平抑高涨的房价,满足中低收入家庭自住需求,解决一部分无能力购买普通商品房又超过经济适用房购买条件的“夹心层”,从而形成商品房、限价房、经济适用房和廉租房四个层面的住房供应体系。政策制定者的基本用意是给高收入家庭提供商品房,为中等收入家庭提供限价房,对中低收入家庭提供经济适用房,对低收入家庭提供廉租房。这一设计似乎照顾到了各种群体的利益,各种收入家庭各得其所。可是,这个设计有三大缺陷。第一,没有从产权意义上界定住房的性质。第二,没有规定如何划分购买限价房、经济适用房和廉租房之间的界限。第三,没有弄清政府在房地产市场上应当起到的作用,角色混淆。结果,按下葫芦浮起了瓢,房地产市场的混乱非但没有终结,反而越来越乱。

    事实上,无论是限价房还是经济适用房都举步维艰,没有按照政策设计者的意愿得到发展。北京市好不容易推出了一些限价房,但民众似乎并不买账,他们抱怨限价房质量低、位置差、价钱并不便宜。经济适用房的处境更糟糕,问世以来备受责难,总也“长不大”。在全国各省市当中北京市是推行经济适用房的主力,2006年北京市商品房销售面积2271万平方米,其中经济适用房销售面积只有192万平方米,约2万套,仅占销售面积的8.45%。杯水车薪,解决不了多少问题。

    即便如此,在经济适用房的分配环节上还是屡屡出事。为此,北京市在2007年6月7日出台了《北京市经济适用房管理办法(试行)》,对申请人的家庭人均住房面积、家庭收入、家庭资产等作出详细规定,此外,申请人还必须取得本市城镇户籍满5年、年满18岁等。众所周知,这些信息很难核实,于是要建立复杂的三级审核、二级公示的管理制度。由于僧多粥少,还要求已通过审核者申请轮候,老百姓于是抱怨说“如果不走后门,还不知道要等到猴年马月”。有关经济适用房的各项规定越来越复杂。

    世界上的事情一旦闹成繁琐哲学,它离死亡就不远了。

    政策及其操作要公开透明,这就要求简单、规范、明了。如果搞得很复杂,就做不到透明,就无法监督和约束。规则不统一势必政出多门,对政策理解的差异将制造在不同规则之间打擦边球、钻空子的机会。能够钻这样空子的必然要有权或者接近权力,这就很容易产生腐败。只有简单才能透明,才有利于一般民众。

    再说深一点,引起混乱的根本原因就是我们制定政策的出发点并不清晰,没有在理论高度上琢磨明白这些政策的理论基础。

    通常政府作用被称为“看得见的手”,而市场机制被叫作“看不见的手”。改革开放近30年的历史已经反复证明,只要是市场能解决的事情,就应当交给市场,除非市场失灵,政府才有必要插上一手。

    国民财富分配有三个层次。第一次分配是通过市场竞争实现多劳多得。第二次分配主要是通过税收和政府的转移支付来帮助社会弱势群体,政府应当建立社会保障体系来帮助穷人,其中最主要的就是在医疗、教育、住房等方面的转移支付。第三次分配是通过各种非政府组织实现的社会自我救助,例如各种慈善机构和希望工程等等。在经济学中,效率和公平是一对永恒的矛盾。一般地说,在财富分配的第一层次中追求效率,第二和第三层次的目标是增进社会公平。因此,政府住房政策的目标应当清楚地分为两个部分:第一是鼓励竞争,提高效率,多劳多得;第二是照顾弱势群体,促进社会公平。

    因此,必须搞清楚应当鼓励哪些人投入竞争,哪些人属于应当照顾的弱势群体,而当前,几乎所有关于住房政策的文件都强调“要帮助中低收入家庭解决住房问题”,导致住房市场混乱的根源追根究底很可能就在这里。

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